토지의 이용제한

  모든 토지의 이용은 기본적으로 국토계획법에 따라 제한된다. 여기에 개별법의 제한이 추가되어 일정한 용도의 이용만을 인정하고, 인정된 용도 외의 용도로 사용하기 위해서는 행정청의 허가를 요하는 방법이 사용된다.

  특히 개별법에서 이용용도를 제한하는 것은 토지에 대한 가장 강력한 제한이다. 예를 들면 농지법에서 지정한 농업진흥구역에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 것 외의 용도로는 토지를 이용할 수 없다(농지법 제34조).

  산지관리법에 따른 보전산지, 수도법에 따른 상수원보호구역, 자연공원법에 따른 공원지역 등에 속한 토지도 마찬가지이다. 이들 토지를 정해진 목적 이외의 다른 용도로 사용하기 위해서는 관할 행정청의 허가를 받아야 한다. 이 경우 지정된 목적에 지장이 있는 경우에는 허가가 되지 않으므로 법률에서 정한 용도외의 이용은 사실상 어렵다.

  건축물의 용도란 건축물이 어떠한 목적으로 사용되는 것인가를 나타내는 것이다. 건축물의 용도는 도시지역의 합리적인 토지이용측면에서는 물론이고 개별 토지소유자의 이익이나 건축물의 안전측면에서도 매우 중요하다. 도시지역의 합리적인 토지이용을 위해서는 주택, 상가, 업무용 건축물, 공공건축물 등이 균형과 조화를 이루어야 하며, 상호 악영향을 주는 용도(예를 들면 주택과 공장)는 구분되어야 한다. 또한 개별 토지소유자의 입장에서도 건축할 수 있는 건축물의 용도에 따라 토지가격이 영향을 받으며 아울러 건축물의 형태나 안전기준이 달라진다.

  국토계획법은 토지의 용도지역을 설정하고 용도지역별로 건축이 가능한 건축물의 종류를 규정하고 있다. 이것은 토지의 이용에 대한 기본적인 통제이다. 토지소유자는 해당 토지가 속한 용도지역에서 인정하는 용도 및 규모로만 건축물을 건축할 수 있다.

  건축물의 용도는 개별 건축물 단위로 결정하는 것이 원칙이다. 예를 들면 단독주택, 병원이라면 해당 건축물별로 그 용도를 평가한다. 병원에서 업무와 관련하여 입원실, 사무실, 주차장으로 사용한다고 하여도 건축물의 용도가 달라지는 것은 아니다.

  그렇지만 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설은 개별 건축물 내에서 다양한 용도를 인정함으로써 건축물 용도를 통제하는데 혼돈을 가져오고 있다. 즉 제1종 근린생활시설에는 같은 건축물 내에서 소매점, 제과점 이·미용원, 의원, 탁구장 등의 다양한 용도의 시설이 설치될 수 있다. 제2종 근린생활시설 역시 음식점, 교회, 금융업소, 제조업소, 노래연습장, 고시원 등 다양한 용도의 시설이 그 내부에 설치될 수 있다.

  이들 하위용도 중 특정한 용도에 대해서는 면적을 기준으로 분류하고 있다. 예를 들면 소매점의 경우 같은 건축물에 1천m² 이상이면 판매시설로 분류된다. 이 결과 건축물 전체의 용도로 변경하는 것은 물론이고 나아가 건축물내에서 하위의 용도로 변경하는 것(예를 들면 1층 슈퍼마켓을 부동산중개업소로 변경하는 것)도 용도변경에 해당한다. 이 때문에 근린생활시설에 대한 용도통제는 어렵다.