용도지역제는 일정한 지역단위로 동일한 시가지이미지를 형성하기 위하여 도시를 수개의 지역(zone)으로 나누고 각 지역마다 토지이용 및 건축규제를 달리 적용하는 제도이다.
용도지역제 기법의 발생지는 독일이다. 19세기 후반 인구가 도시에 대량 유입되어 주택수요가 증가하자 토지소유자들은 이익을 극대화하기 위하여 도시 내 또는 교외에서 고밀도의 대형임대집합주택을 지어 공급하였다. 이러한 고밀도의 대형임대집합주택은 설비, 시설을 공용으로 사용하는 등 주거의 질이 형편없었을 뿐 아니라, 지가가 싸다는 이유로 교외에 건축된 것은 주변의 환경과 조화를 이루지 못하는 것이었다. 이러한 도시의 열악한 주거문제를 해결하기 위하여 고안된 것이 용도지역제 기법이었다.
도시를 몇 개의 지역으로 구분하여 상호 악영향을 주는 건축물을 분리하고 각 지역별로 건축 밀도를 차별적으로 제한하였다. 그 후 독일은 용도지역제 기법만으로는 추구하는 목적의 달성이 어려움을 인식하고 토지이용의 규제를 건축상세계획 중심으로 시행하고 있다.
한편, 독일의 지역제는 미국으로 건너가 미국의 토지이용의 주된 수단으로 자리 잡게 된다. 뉴욕시가 1916년 용도 지역제를 채택한 이후 이 제도는 미국 전역으로 확대, 발전되어 미국의 독자적인 제도로 정착하게 되었다.
용도지역제는 기본적으로 도시의 토지이용을 통제하는 제도이다. 도시를 수개의 지역(zone)으로 나누고 각 지역마다 이용용도 및 건축규제를 달리 적용한다. 행정관청은 종합적, 장기적인 관점에서 토지이용의 기본계획을 수립하고 여기에 근거하여 개별 지역을 구획한다.
용도지역제에서 개별 토지는 토지의 이용용도에 대한 용도규제와 건축물의 높이, 용적, 밀도 등에 관한 규제를 동시에 받는다.
첫째, 구획된 개별지역에서는 사전에 허용되는 용도가 구체적으로 설정된다. 용도의 설정시 기준이 되는 것은 용도 간의 양립가능성이다. 서로 간에 조화될 수 있는 용도들은 동일지역에 허용되나, 주택과 공장처럼 악영향을 미치는 것은 분리되어 다른 지역에 배치된다. 지역별로 허용되는 용도, 상호배제되는 용도 등은 국가별로 차이가 있다. 우리나라처럼 자연발생적인 도시에서는 이미 여러 종류의 용도가 혼합되어 있는 것을 감안하여 허용되는 범위가 넓다. 반면 미국의 도시처럼 새롭게 개발된 도시에서는 용도가 비교적 엄격하여 허용되는 범위가 좁다.
둘째, 구획된 지역에서는 건축물의 높이, 용적, 밀도 등의 건축규제를 받는다. 용도지역별로 건축물의 높이, 용적, 밀도 등의 한계가 사전에 설정된다. 우리나라에서는 건폐율, 용적률, 높이를 주로 규제하지만, 원칙적으로 높이, 용적(bulk),밀도(density)에 대해서 자세하게 정할 수 있다. 이들 규제는 원래 일조, 통풍, 전망의 확보, 재해시 안전 확보, 과밀방지 등을 위한 것이나, 최근에는 도시미관 또는 경관확보를 위한 목적으로도 널리 사용되고 있다. 높이통제는 최고높이를 정하는 일반적인 방식과 미관, 경관확보를 위하여 최저높이를 정하는 방식이다. 최고높이의 제한은 구체적으로 건축 가능한 최고높이를 직접 정하는 방식 최고층수를 정하는 방식, 양자를 동시에 정하는 방식이 있다. 용적에 관한 통제에서는 건축이 가능한 최소규모 토지, 건폐율, 건물앞면, 옆면, 뒷면에서 띄워야 하는 공지조건, 용적률 등을 정한다. 밀도통제는 인구의 과밀화에 대한 직접적인 규제인데, 좁은 지역에 인구가 과밀화되는 것을 방지하기 위해서 일정면적 당 거주할 수 있는 가족 수, 가구 또는 인구의 한도를 정한다.
이렇게 해당 지역에서 허용될 수 있는 토지용도 및 건축물의 용적 등이 정해지면 개별토지의 구체적인 이용은 사전에 정해진 용도 및 용적 등에 합치하는 범위 내에서만 가능하다. 허용범위는 벗어나는 것은 허용되지 않으므로 용도지역제는 토지이용에 대한 강력한 통제수단이 된다.
